Узагальнення судової практики оскарження рішень правозастосовчого характеру регуляторів небанківських фінансових ринків України
Одним з проблемних питань розвитку небанківських фінансових ринків України є застосування державними регуляторами адміністративно-господарських санкцій (заходів впливу) щодо професійних суб'єктів цих ринків, що суперечать законодавству.
Інколи такі заходи не відповідають тяжкості скоєних правопорушень та/або вимогам законодавства, приймаються необґрунтовано, без врахування всіх обставин, які мають значення для їх прийняття, недобросовісно, нерозсудливо, за межами наданих повноважень, без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Ця проблема є актуальною, оскільки рішення щодо застосування санкцій зачіпають і права споживачів фінансових послуг, яких в Україні є кілька мільйонів.
В ході роботи асоціацією виявлено такі проблеми правозастосування, що мають системний характер.
1. Застосування регуляторами адміністративно-господарських санкцій, не передбачених законом, тобто, за межами компетенції.
Зокрема, це виключення інформації про фінансову установу з Державного реєстру фінансових установ та анулювання свідоцтва фінансової установи. Така санкція та підстави її застосування не передбачена ні главою 27 Господарського кодексу України (далі - ГК), ні Законами України у сфері фінансових послуг, але встановлена нормативно-правовими актами державних регуляторів.
Разом з тим, наслідком застосування такої санкції є зупинення надання фінансових послуг, оскільки відповідно до частини 1 статті 5 Закону України «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг» фінансові послуги надаються фінансовими установами.
Одним з видів адміністративно-господарських санкцій є обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання.
Відповідно до частини 2 статті 238 Господарського кодексу України адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.
Нормативно-правовими актами регуляторів фінансових ринків можуть встановлюватись тільки порядок та умови застосування заходів впливу, на що звернув увагу Київський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 19.11.2008 у справі № 22-а-1024/08 р. (номер в ЄДРСР 3023065):
Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 22.07.2008 у справі № К-5618/07 (номер в ЄДРСР 3187874) зазначав, що виключення інформації про фінансову установу з Державного реєстру фінансових установ та анулювання свідоцтва фінансової установи не передбачено законами у сфері фінансових послуг.
Аналогічна позиція щодо протиправності застосування не передбачених законом адміністративно-господарських санкцій міститься в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 27.01.2010 у справі № К-19258/07 (номер в ЄДРСР 8113233).
2. Застосування адміністративно-господарських санкцій за межами встановлених законом термінів.
Окремі нормативно-правові акти державних регуляторів або взагалі не унормовують термін застосування санкцій, або передбачають термін, що перевищує встановлений статтею 250 ГК. Внаслідок цього санкції застосовуються із порушенням вимог ГК. Це є самостійною підставою скасування відповідних рішень.
Наведена позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 31.01.2008 у справі № К-38655/06 (номер в ЄДРСР 3148387).
Більш докладно підстави застосування статті 250 ГК в адміністративному судочинстві зазначені в постанові окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2009 у справі № 2а-2081/09/2670 (номер в ЄДРСР 71305534).
3. Прийняття регуляторами рішень про накладення адміністративно-господарських санкцій з порушенням умов колегіальності.
Регулятори фінансових ринків є органами, які функціонують в колегіальному складі. Проте рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій приймаються ними одноособово. Це є підставою для скасування таких рішень.
Відповідна позиція викладена в ухвалі Вищого господарського суду України від 26.01.2010 у справі № К-10481/08 (номер в ЄДРСР 8059702), а також в постанові колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України № 09/75 від 03.02.2009.
Але така позиція є досить суперечливою, про що свідчить наявність протилежної судової практики з цього питання, яка підтверджує наявність повноважень, зокрема, у директора Департаменту Держфінпослуг з прийняття рішень про застосування заходів впливу, наприклад, такого, як зупинення (обмеження) дії ліцензії (ухвала від 19.11.2008 Київського апеляційного адміністративного суду у Справі № 22-а-1024/08 р. (номер в ЄДРСР 3023065)), та наявність аналогічних повноважень у члена Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку щодо винесення попереджень (ухвала від 25.03.2009 Київського апеляційного адміністративного суду у Справі № 22а-31263/08 (номер в ЄДРСР 3623236)).
4. Застосування адміністративно-господарських санкцій із порушенням встановленого порядку закріплення відомостей про скоєні порушення.
З огляду на приписи частини другої статті 19 Конституції України, частини третьої статті 2, частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, ці порушення є підставою скасування відповідного рішення.
Така позиція висловлена в постанові окружного адміністративного суду міста Києва від 02.03.2009 у справі № 9/284 (номер в ЄДРСР 3252268) та Вищим адміністративним судом України в ухвалах від 18.04.2007 (номер в ЄДРСР 858216) та від 25.11.2009 у справі № К-14756/08 (номер в ЄДРСР 7045417).
Разом з тим, в процесі узагальнення виявлена й протилежна судова практика, відповідно до якої відсутність деяких реквізитів у акті правозастосування (розпорядження Держфінпослуг) визнається таким, що не впливає на законність та обґрунтованість спірного рішення, а тому не може бути підставою для його скасування (ухвала від 27.05.2009 Київського апеляційного адміністративного суду у справі № 22-а-25986/08 р. (номер в ЄДРСР 3834810)).